Subventionen: Grundlagen

Subventionen: Grundlagen

 

Subventionen sind Leistungen, die der Staat ohne direkte marktwirtschaftliche Gegenleistung gewährt. In der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung wird der Subventionsbegriff auf Leistungen an Unternehmen eingegrenzt, während die staatlichen Transfers an private Haushalte als Sozialleistungen (Sozialtransfers) bezeichnet werden. Demgegenüber bezieht der alle zwei Jahre von der Bundesregierung zu erstellende Subventionsbericht auch solche Leistungen an private Haushalte mit ein, durch die bestimmte Güter verbilligt werden (etwa bei der Wohnungsbauförderung). Subventionen können als Geldtransfer ausgestaltet sein und werden dann als Finanzhilfe bezeichnet (direkte oder offene Subvention). Sie können aber auch als Steuervergünstigung gewährt werden, indem bestimmte Ausnahmen von der Steuerpflicht eingeführt werden (Steuersubventionen).

 

 Anspruch und Wirklichkeit

 

Der Umfang der Subventionen ist beachtlich. 1997 haben EU, Bund, Länder und Gemeinden in Deutschland 115 Mrd. DM an Finanzhilfen und Steuervergünstigungen gewährt.

 

Subventionen stehen als Eingriffe in die marktwirtschaftliche Ordnung unter Rechtfertigungszwang. Sie werden oft mit dem Verweis auf struktur- und sozialpolitische Ziele begründet. So soll durch zeitlich begrenzte Hilfen für Problembranchen der Strukturwandel abgefedert, aber nicht aufgehalten werden (Anpassungssubventionen). Andererseits sollen durch Förderungen neue technische Entwicklungen erleichtert werden. Eine sozialpolitische Motivation haben oftmals Subventionen, die den privaten Haushalten zugute kommen. Hier ist v. a. die Förderung des Wohneigentums und der privaten Vermögensbildung zu nennen. Hinzu kommt auch eine allokative Legitimation: Subventionen für Forschung und Entwicklung werden gewährt, weil man von diesen Aktivitäten positive externe Effekte für die gesamte Volkswirtschaft erwartet (Produktivitäts- und Wachstumshilfen). Anspruch und Wirklichkeit der Subventionspraxis klaffen oft weit auseinander. Es fällt auf, dass alte Problembranchen wie Steinkohlenbergbau und Landwirtschaft mit Abstand die größten Subventionsempfänger sind; interessant sind auch die Subventionszahlungen je Erwerbstätigen. Solche Subventionen leisten kaum einen Beitrag zum Strukturwandel, sondern konservieren alte Strukturen (Erhaltungssubventionen). Im Vergleich dazu haben Subventionen für neue Branchen z. B. im Rahmen der Förderung von Existenzgründungen (ein Beispiel für Gestaltungssubventionen) ein sehr geringes Gewicht. Manche Subventionen sind bereits auf den ersten Blick völlig unsinnig: So wird etwa durch die Bundesmonopolverwaltung die Herstellung von Branntwein in Deutschland mit jährlich rund 300 Mio. DM aus dem Bundeshaushalt unterstützt. Über den volkswirtschaftlichen Nutzen der Schnapsproduktion muss man nicht einmal ernsthaft nachdenken.

 

 Theorie der Interessengruppen

 

Der amerikanische Ökonom Mancur Olson (* 1932) liefert mit seiner Theorie der Interessengruppen eine Erklärung für die heutige Subventionspraxis. Diese Praxis ist dadurch gekennzeichnet, dass kleine Bevölkerungsgruppen (z. B. die Steinkohlekumpel) hohe Leistungen erhalten und die breite Masse der Steuerzahler dafür aufkommen muss. Es stellt sich die Frage, warum sich eine Mehrheit diese Ausbeutung durch eine Minderheit gefallen lässt. Olson erklärt dies mit der besseren Organisationsfähigkeit kleiner gesellschaftlicher Gruppen. Will eine Gruppe im demokratischen System ihre Interessen vertreten, muss sie in den Aufbau einer Lobby investieren. Das einzelne Gruppenmitglied hat einen Anreiz zum Schwarzfahren. Das bedeutet: Die Interessenvertretung ist ein öffentliches Gut für die Gruppenmitglieder; auch ohne einen Beitrag zur Finanzierung profitiert der Einzelne von den Gruppenprivilegien. Dieses Schwarzfahrerproblem macht eine effektive Interessenvertretung für große Gruppen wie etwa die Steuerzahler kaum möglich. Demgegenüber kann eine kleine Berufsgruppe z. B. durch sozialen Druck auf die Mitglieder dieses Organisationsproblem überwinden. Hinzu kommt, dass angesichts der Kosten für eine einzelne Subventionsart aus Sicht des Steuerzahlers Widerstand kaum lohnend erscheint. Umgekehrt gilt für die Subventionsempfänger, dass für sie die Zahlungen von existenzieller Bedeutung und sie deshalb auch zu jeder medienwirksamen Aktion bereit sind - von der Autobahnblockade bis hin zur Demonstration in Brüssel. Dieser ungleiche Druck von Lobbys und Steuerzahlern kann auch als Erklärung dafür dienen, dass der regelmäßig von der Politik angekündigte Subventionsabbau immer wieder scheitert. Allerdings ist in den vergangenen Jahren der Druck gewachsen. Nur durch einen Abbau oder eine Begrenzung der Subventionen kann die Fiskalpolitik Spielraum für Steuersenkungen gewinnen. Hinzu kommen internationale Restriktionen. In der EU ist die Subventionierung der Wirtschaft als Verstoß gegen das Wettbewerbsprinzip des Binnenmarkts nur für enge Ausnahmetatbestände legal. Weltweit haben sich zudem die Mitglieder der WTO zu einem disziplinierten Umgang mit Subventionen verpflichtet.